Стандарт предоставления услуги

Что такое стандарт государственной (муниципальной) услуги?

В модельных нормативных правовых документах международного уровня понятие «стандарт государственной услуги» определяется как «перечень и содержание нормативных требований к качеству и порядку предоставления государственных услуг» <1>. В действующем федеральном законодательстве данное понятие напрямую не определяется. Однако в законодательстве об организации предоставления государственных и муниципальных услуг предъявляются требования к содержанию стандарта предоставления таких услуг <2>. В частности, там говорится, что такой стандарт должен включать в себя:

  • наименование государственной или муниципальной услуги (ГМУ);
  • наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу;
  • результат предоставления ГМУ;
  • срок предоставления ГМУ;
  • правовые основания для предоставления ГМУ;
  • исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления ГМУ с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия;
  • исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления ГМУ;
  • исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении ГМУ;
  • размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении ГМУ, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами;
  • максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении ГМУ и получении результата предоставления ГМУ;
  • срок регистрации запроса заявителя о предоставлении ГМУ;
  • требования к помещениям, в которых предоставляются ГМУ, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении ГМУ, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой ГМУ;
  • показатели доступности и качества ГМУ;
  • иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления ГМУ в многофункциональных центрах и особенности предоставления ГМУ в электронной форме.

<1> Статья 2 Модельного закона об электронных государственных услугах, принятого в Санкт-Петербурге на 34-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ Постановлением от 07.04.2010 N 34-7.
<2> Статья 14 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон N 210-ФЗ).

Однако следует отметить, что указанные многочисленные требования касаются услуг, оказываемых соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия <3>, а в отношении государственных и муниципальных учреждений речь идет только об услугах, оказываемых ими в электронном виде <4>.

<3> Часть 1 ст. 1 Закона N 210-ФЗ.
<4> Часть 3 ст. 1 Закона N 210-ФЗ.

Еще одним источником информации о том, что же такое стандарт государственной или муниципальной услуги, может быть отраслевое федеральное законодательство. Так, в частности, в сфере социального обслуживания населения государственные стандарты социального обслуживания должны устанавливать требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания <5>.

<5> Часть 1 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (далее — Закон N 195-ФЗ).

Таким образом, какое-то единое определение рассматриваемого понятия в федеральном законодательстве применительно к любым государственным или муниципальным услугам на сегодняшний день отсутствует. Вместе с тем можно сделать вывод, что в общем смысле стандарт государственной или муниципальной услуги является документом, в котором сформулированы определенные требования к оказанию той или иной услуги.

Также следует отметить, что на региональном и муниципальном уровне нередко используется понятие «стандарт качества государственной (муниципальной) услуги». Такие стандарты, как правило, создавались во многих регионах и муниципальных образованиях в рамках программ реформирования общественных финансов. Правила их создания готовились различными консультационно-экспертными группами, эти правила имеют некоторое разнообразие, однако в целом стандарты также предъявляют определенный набор требований к тому, как должна оказываться та или иная услуга. Например, стандарт качества предоставления муниципальной услуги «информирование населения о деятельности органов местного самоуправления, социально-экономической, общественно-политической жизни городского поселения «Город Амурск» <6> включает в себя следующие разделы:

  1. Характеристика получателей услуги.
  2. Нормативные правовые акты, регламентирующие предоставление услуги.
  3. Порядок получения доступа к услуге.
  4. Порядок оказания услуги (технология оказания услуги).
  5. Требования к зданию и помещению, в которых оказывается услуга.
  6. Требования к законности и безопасности оказания услуги.
  7. Требования к информированию потенциальных получателей об оказании услуги.
  8. Требования к персоналу учреждения.
  9. Порядок обжалования нарушений требований стандарта качества предоставления услуги.
  10. Ответственность за нарушение требований стандарта качества предоставления услуги.
  11. Порядок контроля за соблюдением качества услуги и требования к организации учета мнения получателей о качестве услуги.
  12. Порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемой услуги.

<6> Утвержден Постановлением Администрации городского поселения «Город Амурск» Амурского муниципального района от 16.09.2011 N 164.

А в определении понятия «стандарт качества муниципальной услуги» в Рязани говорится о том, что такой стандарт — это «совокупность требований к составу, потребительским характеристикам, порядку и результатам муниципальной услуги (работы), позволяющих потребителю услуги (работы) получить четкое представление о своих правах на нее и условиях ее получения в рамках действующего законодательства» <7>.

<7> Пункт 1.3.2 Положения о порядке разработки, утверждения и применения стандартов качества муниципальных услуг (работ) города Рязани, утвержденного Постановлением Администрации г. Рязани от 14.10.2011 N 4449.

Обязательно ли применение стандартов государственных и муниципальных услуг с точки зрения действующего законодательства?

Федеральное законодательство об организации предоставления государственных и муниципальных услуг требует, чтобы услуги оказывались в соответствии с административными регламентами, а, в свою очередь, в состав регламента должен входить стандарт предоставления услуги <8>. Однако опять же обратим внимание на то, что в данном законодательстве речь идет об услугах, которые оказываются либо органами власти, либо государственными и муниципальными учреждениями в электронном виде <9>. Что касается других услуг, оказываемых учреждениями, здесь требование наличия региональных стандартов оказания услуг имеет место только в сфере социального обслуживания населения <10>. В остальных случаях применение стандартов оказания услуг федеральным законодательством не требуется. Использование региональных и муниципальных стандартов качества государственных и муниципальных услуг является нормой, устанавливаемой регионами и муниципалитетами самостоятельно и по своему усмотрению. Например, в Ангарске (Иркутская область) утверждение стандартов качества является обязательным для всех муниципальных услуг или работ, включенных в утверждаемый главой города перечень муниципальных услуг (работ) <11>.

<8> Часть 1 и п. 2 ч. 2 ст. 12 Закона N 210-ФЗ.
<9> Части 1 и 3 ст. 1 Закона N 210-ФЗ.
<10> Статья 6 Закона N 195-ФЗ.
<11> Пункт 3 Постановления Главы г. Ангарска от 10.07.2009 N 983-г «Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения стандартов качества муниципальных услуг города Ангарска».

Зачем нужны стандарты государственных и муниципальных услуг?

Стандарты государственных и муниципальных услуг (стандарты качества услуг) могут выполнять сразу несколько функций, важных для обеспечения необходимых условий государственного и муниципального управления.

Во-первых, наличие стандартов позволяет четко определять необходимый уровень оказания одной и той же услуги в различных учреждениях муниципалитета или региона.

Не секрет, что разные учреждения, оказывающие населению одну и ту же услугу, могут заметно отличаться друг от друга уровнем своей материально-технической базы, кадровыми ресурсами и другими значимыми для потребителей услуг параметрами. Например, в первом находящемся в регионе учреждении социального стационарного обслуживания (доме престарелых) может быть и зимний сад, и телевизоры в каждой жилой комнате, и целый набор врачей узкой специализации, а во втором всего этого может не быть. При этом гражданин, имеющий право на социальное обслуживание в стационаре, получает это обслуживание в большем объеме и лучшем качестве, если ему повезет попасть в первое учреждение, и в меньшем объеме и худшем качестве, если попадает во второе учреждение. Причинами такой исторически сложившейся ситуации могут быть разные способности руководителей учреждений «выбивать» финансирование, отношение учредителя к одним учреждениям как к «флагманам отрасли», а к другим — как к «бедным родственникам» и т.д. Однако системной причиной здесь является как раз отсутствие четкого ориентира, который заставлял бы обеспечивать определенный уровень оказания услуги независимо от того, в каком региональном учреждении она предоставляется. Четкий и конкретный стандарт как раз и может стать в данном случае таким ориентиром для развития отрасли и постепенного выравнивания ситуации.

Во-вторых, стандарт оказания услуги может быть удобным элементом при формировании государственных и муниципальных заданий и основой для определения нормативов финансирования государственных и муниципальных услуг по этим заданиям.

Собственно, при наличии стандарта, определяющего объем, качество, порядок и условия оказания услуги, в задание могут входить определенное количество установленных единиц услуги (например, койко-дней) и ссылка на существующий стандарт. Также стандарт позволяет рассчитывать стоимость оказания услуги по этому стандарту, то есть выходить на обоснованный норматив финансирования единицы услуги. Для этого стандарт опять же должен быть четким и конкретным.

В-третьих, стандарт оказания услуги может выступать в роли важного функционального элемента для осуществления контроля за оказанием государственных и муниципальных услуг.

Стандарт в данном случае является измеримым эталоном для сравнения фактической ситуации с тем, что требуется от поставщика услуги.

Наконец, хотя это уже и не относится исключительно к государственным и муниципальным учреждениям, наличие стандарта оказания той или иной государственной или муниципальной услуги является необходимым условием для закупки этой услуги у негосударственных (немуниципальных) поставщиков, например у коммерческих организаций через механизм государственного или муниципального заказа.

Здесь стандарт представляет определенный набор требований заказчика к тому, что должен обеспечить исполнитель, претендующий на оказание государственной или муниципальной услуги за счет бюджетных средств. И, кроме того, четкий и конкретный стандарт опять же выступает здесь в качестве содержательной основы для определения стоимости закупаемых услуг, например начальной цены контракта.

К.Г.Чагин

Руководитель проектов

сектора «Социальная политика

и общественные коммуникации»

Института экономики города

Москва

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги

Раздел предусматривает:

  • 1. Наименование государственной или муниципальной услуги
  • 2. Наименование органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услуг
  • 3. Результат предоставления государственной или муниципальной услуги
  • 4. Срок предоставления государственной или муниципальной услуги
  • 5. Правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги (Перечень НПА, непосредственно регулирующих предоставление услуги)
  • (перечень документов с указанием конкретных положений НПА (статей, частей, пунктов и т.д.)
  • 6. Исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательством или иными НПА для предоставления государственной или муниципальной услуги
  • 6.1. Перечень услуг, необходимых и обязательных для предоставления услуги, в т.ч. сведения о документе, выдаваемом организациями, участвующими в предоставлении услуги.
  • 7. Исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги
  • 8. Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги
  • 9. 1. Порядок, размер и основание взимания государственной пошлины или иной платы, взимаемой за предоставление услуг
  • 9.2. Порядок, Размер и основание взимания платы за предоставление услуг, необходимых и обязательных и способы ее взимания, в случаях предусмотренных законодательством
  • 10. Максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги
  • 11. Срок и порядок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги
  • 12. Требования к помещениям, в которых предоставляются услуги, к залу ожидания, местам заполнения запросов, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги
  • 13. Показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг.

К показателям доступности и качества муниципальной услуги относятся:

  • — соблюдение сроков предоставления услуги и условий ожидания приема;
  • — своевременное и полное информирование об услуге посредством форм информирования, предусмотренных Административным регламентом;
  • — обоснованность отказов в предоставлении услуги;
  • — ресурсное обеспечение исполнения Административного регламента;
  • — удобное местоположение регистрирующего органа.
  • 14. Иные требования, в т.ч. учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в Многофункциональный центр и особенности предоставления услуг в электронном виде.

Услуги на базе Многофункционального центра:

  • А) Заключение Соглашения с Многофункциональным центром о взаимодействии;
  • Б) В случаях, предусмотренных Нормативно правовых актов возможно предоставление услуг в Многофункциональный центр в электронной форме

В русле реформы

Необходимость разработки инструментов, позволяющих оценить качество государственных и муниципальных услуг, стала еще более очевидной в связи со вступлением в силу Закона N 83-ФЗ <1> — как известно, он предполагает переход от финансирования содержания учреждений к финансированию результатов их деятельности. В этих обстоятельствах критерии качества услуг становятся одним из основных пунктов перечней услуг, а также государственного (муниципального) задания, формируемого для автономных и новых бюджетных учреждений.

<1> Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

В частности, в п. 15 Методических рекомендаций <2>, утвержденных Приказом Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 N 136н/526, указаны два вида показателей качества, которые характеризуют:

  1. результат предоставления госуслуги. Например:
  • доля удовлетворенных запросов (для услуги «Комплектование и хранение библиотечного фонда»);
  • процент ежегодно экспонируемых предметов и коллекций (для услуги «Демонстрация музейной коллекции»);
  • количество призеров соревнований различного уровня (для услуги «Подготовка спортсменов к участию в соревнованиях»);
  • доля потребителей, удовлетворенных качеством оказания услуги, определяемая на основе их опросов (для всех услуг);
  1. процесс и условия оказания услуги. Например, требования к квалификации персонала, к качеству:
  • используемых в процессе оказания услуги материальных запасов;
  • используемого оборудования;
  • зданий и сооружений, в которых осуществляется оказание услуги.

<2> Методические рекомендации по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением.

Именно эти виды показателей, как правило, становились основой для разработки стандартов качества, утверждаемых на региональном и муниципальном уровнях. Кстати, так происходило и при создании стандартов задолго до принятия Методических рекомендаций.

О необходимости отражения в государственном (муниципальном) задании показателей качества говорится и в другом документе — комплексных рекомендациях органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления по реализации Закона N 83-ФЗ, разработанных Минфином при участии отраслевых федеральных министерств. В частности, документ определяет, что при составлении задания целесообразно включать в него в том числе:

  • требования к порядку оказания услуги (выполнения работы);
  • показатели качества услуги (работы), если учредитель готов их установить.

При наличии стандарта оказания услуги задание должно содержать ссылку на соответствующий стандарт. Таким образом, он является обязательным требованием выполнения задания (невыполнение стандарта означает невыполнение задания). А показатели, описывающие качество услуги, могут использоваться для определения дополнительных характеристик или результата оказания услуги (например, доля выпускников, поступивших в высшие учебные заведения, — показатель качества оказания услуги по реализации образовательной программы общего образования в школе).

Отметим, что требования к качеству оказания услуги, облеченные в форму стандарта или иного документа, в настоящее время существуют как на федеральном уровне, так и «на местах». В частности, действуют федеральные государственные образовательные стандарты, обязательные для выполнения. Свои критерии сформулировало Минкультуры <3>. Так, к показателям качества услуги по показу спектаклей и концертов, предоставляемой театрами и концертными организациями, Минкультуры относит:

  • среднюю заполняемость зала на стационаре;
  • среднюю стоимость посещения на одного зрителя (от числа зрителей по госзаданию);
  • динамику количества зрителей к предыдущему отчетному периоду;
  • экспертную оценку.

<3> Перечень показателей качества государственных услуг размещен на официальном сайте Минкультуры в разделе «Этапы реализации Закона N 83-ФЗ», подраздел «Работа с регионами».

Причем если для первых трех критериев предложены формулы расчета, для последнего методика не утверждена.

В то же время качество услуги по реализации дополнительных образовательных программ в сфере культуры определяет доля обучающихся:

  • принявших участие в смотрах, конкурсах, фестивалях и других творческих мероприятиях;
  • занявших призовые места на конкурсах, смотрах и других творческих мероприятиях;
  • продолживших обучение по программам среднего и высшего профессионального образования в области культуры и искусства.

Однако основная работа по созданию стандартов качества или иных документов с аналогичными названиями ведется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, причем в добровольном порядке. Более того, разработкой внутренних стандартов, определяющих качество услуг, сегодня начали заниматься и отдельные учреждения <4>.

<4> См., например, статью А.А. Сергеевой «Дом-интернат: как повысить конкурентоспособность?», N 9, 2011, с. 33 — 39.

Цели и формы стандартов

Стандарт качества оказания государственной (муниципальной) услуги представляет собой обязательные для исполнения правила, устанавливающие требования к оказанию услуги, включая характеристики процесса, сроки, формы, содержание и результат ее оказания в интересах получателя. Стандарты качества в основном используются в следующих целях:

V формирование государственного (муниципального) задания в части
установления основных требований к результатам работы учреждений;
———————————————————————
V расчет нормативной стоимости услуги;
———————————————————————
V выработка действенного инструмента контроля со стороны учредителя за
уровнем обслуживания и деятельностью учреждения в целом;
———————————————————————
V информирование потребителей об уровне услуги, которую они должны
получать.

Однако на практике стандартизировать государственные и муниципальные услуги непросто — услуга имеет ряд свойств, которые затрудняют ее формализацию. Она неосязаема и нематериальна, существует только в момент предоставления и неотделима от самого процесса предоставления. Именно поэтому стандартизировать услугу возможно лишь косвенным образом — описывая условия и результат ее оказания. По этой же причине стандарты качества представляют собой многостраничные документы, нацеленные на то, чтобы по отдельным деталям, поддающимся расчету и сравнению, воссоздать целостное представление о необходимом уровне обслуживания.

Анализ нормативной базы ряда регионов и муниципалитетов показывает, что стандарты могут иметь разные названия — стандарты оказания услуги, стандарты качества оказания услуги, региональные стандарты и т.д. Кроме того, органы власти используют в отношении подведомственных учреждений и такой способ формализации, как отраслевой технологический регламент оказания государственных услуг. В частности, подобный документ, разработанный в целях расчета нормативов финансовых затрат на оказание услуг, применяется в Санкт-Петербурге <5> и устанавливает требования к процессу (технологии) предоставления услуги и необходимым для этого ресурсам, что, несомненно, характеризует качество самой услуги (хотя лишь частично).

<5> См. Методические рекомендации по формированию исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга технологических регламентов оказания государственных услуг (выполнения работ) государственными учреждениями Санкт-Петербурга, утв. Распоряжением Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга от 02.03.2011 N 182-р.

Утвержденные «на местах» нормативные акты свидетельствуют о том, что единой формы для стандартов качества не существует. Каждый регион, муниципалитет и учредитель в подведомственной ему сфере регулирования разрабатывает эти документы исходя из актуальных для него целей, акцентирует важные именно в его случае моменты и вводит нужную степень детализации.

Описание услуги

Сведения о государственной (муниципальной) услуге излагаются с разной степенью подробности: в одних документах кратко указаны предмет услуги, единица измерения и ее получатели, в других описание услуги максимально детализировано. К первому типу, например, относятся стандарты качества предоставления бюджетных (муниципальных) услуг в области здравоохранения, разработанные в Братске, а также Стандарт муниципальной услуги «Представление документа в пользование по требованию (библиотечное обслуживание населения)», утвержденный Постановлением Исполнительного комитета г. Казани от 05.05.2009 N 3248. Последний нормативный акт в качестве предмета услуги определяет:

  • книговыдачу (печатные издания, печатные документы, электронные издания, аудиовизуальные материалы) в читальных залах, по абонементу, по межбиблиотечному абонементу в соответствии с правилами пользования библиотекой;
  • бесплатный доступ читателей к библиотечному каталогу;
  • создание необходимых условий для читателей (обеспечение помещением, коммунальными услугами, материально-техническое оснащение процесса оказания библиотечных услуг, пополнение библиотечных фондов, обеспечение безопасности, обеспечение библиотеки персоналом, повышение квалификации персонала);
  • обеспечение сохранности библиотечных фондов.

Ко второму типу можно отнести Стандарт качества предоставления муниципальной услуги «Организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования и воспитания, содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении», утвержденный Постановлением администрации г. Пензы от 16.05.2009 N 682 (в ред. от 06.09.2010). В содержание услуги здесь входит:

  • обеспечение образовательно-воспитательного процесса педагогическим, руководящим, административно-хозяйственным, учебно-вспомогательным и прочим персоналом;
  • материально-техническое обеспечение образовательно-воспитательного процесса реализации общеразвивающих, коррекционных программ в группах разных возрастных категорий и времени пребывания детей в ДОУ;
  • предоставление детям дошкольного возраста помещений, отвечающих установленным строительным, санитарным и другим правилам и нормам;
  • обеспечение содержания и ремонта предоставленных зданий и иных помещений в соответствии со стандартами качества;
  • обеспечение помещения услугами тепло-, электро- и водоснабжения, услугами водоотведения;
  • организация питания детей и обеспечение материальными запасами, не относящимися к основным средствам.

Кроме того, документ отдельно описывает содержание образовательного процесса, оказываемые социально-бытовые услуги, включая присмотр и уход за детьми, создание оптимальных условий для охраны и укрепления их физического и психического здоровья, а также предоставляемые для этого помещения (так называемую групповую ячейку для каждой детской группы, музыкальный и физкультурный залы). Иначе говоря, данный стандарт закрепляет не только составляющие основной услуги, но и характеристики вспомогательной деятельности, необходимой для предоставления услуги дошкольного образования, воспитания и содержания.

Материально-техническое и кадровое обеспечение

Некоторые стандарты качества содержат требования к процессу оказания услуги. В частности, в этом разделе могут быть определены виды занятий детей (индивидуальные или групповые), предельная наполняемость групп и учебная нагрузка в зависимости от года обучения, продолжительность занятий и перерывов для отдыха <6>. Или же раздел может включать описание самой технологии оказания услуги: например действия диспетчера скорой медицинской помощи при поступлении вызова от населения, бригады скорой помощи по приезде к больному, медицинского персонала при госпитализации гражданина <7>.

<6> Стандарты качества государственной услуги по предоставлению дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения, утв. Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 19.07.2010 N 573.
<7> Стандарты качества предоставления бюджетных (муниципальных) услуг в области здравоохранения, разработанные в Братске.

Примечание. Встречаются случаи, когда стандарт качества не только определяет основные составляющие услуги, но и фактически устанавливает перечень имущества, необходимого для ее оказания, а также основу для формирования штатного расписания.

В то же время требования к материально-техническому и кадровому обеспечению встречаются практически во всех рассматриваемых региональных и муниципальных нормативных актах — эти составляющие обслуживания потребителей хорошо поддаются анализу и расчету. Так, Стандарт государственной услуги «Реализация программ дополнительного образования физкультурно-спортивной направленности», утвержденный Приказом министерства по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области от 23.08.2011 N 34, устанавливает общие требования к зданиям, где размещаются учреждения, прилегающей к ним территории, а также помещениям, оборудованию (в том числе наличию компьютеров и выхода в Интернет), температурному режиму.

В отношении кадров учреждения данный стандарт определяет требования к укомплектованности штата, образовательному уровню тренеров-преподавателей, периодичности прохождения ими переподготовки и повышения квалификации, а также наличию навыков работы с персональным компьютером.

Намного более детально соответствующие критерии описаны в пензенском стандарте качества предоставления услуги дошкольного образования. Так, в документе не только отмечено, что дошкольные учреждения должны быть размещены в специально предназначенных зданиях и помещениях, но и перечислены конкретные (основные, специализированные, сопутствующие и служебно-бытовые) помещения, необходимые для предоставления услуги, а также указано оснащение каждого из помещений. Более того, стандарт содержит типовой перечень средств материально-технического оснащения, разграниченный по группам товаров (мебель, спортивный инвентарь, игрушки, учебно-наглядные пособия и т.д.) в зависимости от возраста детей (от года до трех лет, от трех до семи) и наполняемости группы.

Кроме того, указанный стандарт не ограничивается фразой о том, что учреждения должны располагать необходимым количеством специалистов. Он предлагает примерные штаты (количество штатных единиц работников учреждений устанавливается в зависимости от числа групп и контингента воспитанников), а также содержит расчет численности основного и вспомогательного персонала.

Таким образом, данный нормативный акт не только определяет основные составляющие услуги дошкольного образования, но и фактически устанавливает перечень необходимого имущества (в том числе не являющегося особо ценным движимым) и основу для формирования штатного расписания. То есть размер материально-технической базы учреждения и величина штата начинают зависеть от объема и качества оказанных услуг, а в этом и заключается цель реформирования сети государственных и муниципальных учреждений.

Критерии качества оказания услуги

Характеристики качества услуг, приведенные в разных стандартах, во многом совпадают с положениями, разработанными на федеральном уровне. Критериями оценки качества, как правило, являются полнота предоставления услуги согласно требованиям, установленным конкретным стандартом, и результативность ее предоставления, определяемая на основе оценки соответствия услуги стандарту, изучения обращений граждан и опросов населения. Другие характеристики качества, которые конкретизируются в зависимости от вида услуги, таковы:

V доступность, безопасность и эффективность оказания услуги;
———————————————————————
V отсутствие профессиональных ошибок сотрудников учреждения и нарушений
технологии оказания услуги;
———————————————————————
V оптимальность использования ресурсов учреждения;
———————————————————————
V удовлетворенность потребителей обслуживанием.

Помимо описательных характеристик стандарты содержат цифровые индикаторы качества, созданные на основе разработанных методик расчета. Так, Стандарт предоставления государственной услуги «Театральное обслуживание населения», утвержденный Приказом министерства культуры Омской области от 14.08.2009 N 19, в число индикаторов включает обновляемость репертуара, среднюю наполняемость залов театрально-концертных учреждений при проведении мероприятий на своей площадке, среднюю посещаемость мероприятий во время гастролей, процент потребителей, удовлетворенных качеством и доступностью предоставления услуг, а также процент обращений потребителей, по которым приняты меры.

А Стандарт муниципальной услуги общего образования, утвержденный Постановлением Исполнительного комитета г. Казани от 30.06.2009 N 5258 (в ред. от 07.06.2010), определяет системы индикаторов качества для двух типов услуг — оперативного и годового характера. В частности, во вторую систему индикаторов включены:

  • доля выпускников ступени начального, а также основного общего образования, получивших «4» и «5» по итогам годовой аттестации;
  • доля выпускников, получивших на ЕГЭ количество баллов выше минимального порога (по разным предметам);
  • средний балл по результатам ЕГЭ по отношению к городскому показателю (по разным предметам);
  • процент поступления в вузы;
  • охват обучающихся внеурочной деятельностью;
  • охват обучающихся олимпиадным и конкурсным движением;
  • уровень укомплектованности учреждения учебной литературой.

Как видим, положения региональных и муниципальных стандартов в полной мере соответствуют федеральным рекомендациям, предлагающим оценивать конечный результат оказания услуги. Для этого используются сравнительный анализ различных данных, а также динамика изменений.

Отличительные особенности

Помимо положений, общих для всех рассматриваемых документов, в них встречаются и нетипичные разделы. Например, Стандарт муниципальной услуги «Предоставление доступа к музейным коллекциям (фондам)», утвержденный Постановлением Исполнительного комитета г. Казани от 05.05.2009 N 3248, вместе с требованиями к кадровому обеспечению определяет правила взаимодействия сотрудников с потребителями: персонал музея (в том числе технический) ни при каких обстоятельствах не должен повышать голос на посетителей, обязан по существу отвечать на все их вопросы либо должен указать на тех сотрудников, которые могли бы помочь, и т.д. По сути, такое требование, относящееся уже не к профессиональным качествам, а корректному поведению сотрудников, представляет собой элемент внутреннего стандарта обслуживания, который разрабатывается в отдельных учреждениях и направлен на повышение их клиентоориентированности.

Похожее положение, достойное включения во внутренний стандарт обслуживания, имеется в стандарте качества предоставления услуги дошкольного образования, разработанном в Пензе. Он содержит раздел о регулировании отношений между исполнителями и потребителями услуги при возникновении у последних жалоб (какие возможны действия потребителя и какой должна быть реакция сотрудников и руководителя учреждения).

Наконец, в некоторых нормативных актах (в частности, стандартах муниципальной услуги общего образования и библиотечного обслуживания, утвержденных в Казани) прописана ответственность за качество — прежде всего ее несет руководитель учреждения, предоставляющего услугу. Так, руководитель обязан довести до сведения сотрудников положения стандарта, определить полномочия и способы взаимодействия персонала, задействованного в оказании услуги, обеспечить контроль ее качества и т.д. То есть стандарт дублирует отдельные положения трудового договора с руководителем учреждения и его должностной инструкции, тем самым усиливая значимость работы по улучшению качества.

Таким образом, региональные и муниципальные стандарты качества, являясь обязательными для исполнения, выполняют одну из двух функций:

  1. конкретизируют показатели государственного (муниципального) задания, описывая результаты деятельности учреждения;
  2. регламентируют все стороны деятельности учреждения, предоставляющего услугу.

Но в обоих случаях стандарты качества позволяют стимулировать руководителей и сотрудников государственных и муниципальных учреждений к более тщательному выполнению своих обязанностей, увеличению результативности работы, что в конечном итоге способствует повышению уровня удовлетворенности потребителей услуг.

Г.Г.Зайцева

Главный редактор журнала

«Руководитель автономного учреждения»

Статья Леонида Владимировича ПЕРЦОВА, руководителя проектов Фонда «Институт экономики города», посвящена теме управления качеством государственных (муниципальных) услуг (работ).

Произошедшие после вступления в силу Закона № 83-ФЗ изменения для подавляющего числа регионов и муниципалитетов означают повышение самостоятельности большинства подведомственных учреждений. Создание механизмов роста заинтересованности учреждений в повышении качества и эффективности оказания учреждениями государственных (муниципальных) услуг и выполнения работ — весомый «актив» Закона № 83-ФЗ. В то же время ослабление контроля деятельности учреждений со стороны учредителя порождает риски, о которых много говорилось на этапе принятия закона. Снижение требований к текущей деятельности учреждений должно компенсироваться дополнительными механизмами оценки результатов качества предоставляемых услуг и работ, их влияния на уровень и качество жизни населения. Другими словами, естественным элементом реформирования сети учреждений выступает развитие системы управления качеством оказываемых услуг и работ. Стандарты качества государственных (муниципальных) услуг (работ) представляют собой центральный элемент такой системы на региональном и местном уровне. Стандарт качества определяет минимальный гарантированный уровень качества, которому должны соответствовать основные параметры услуг и работ, предоставление которых осуществляется за счет бюджетных средств любым поставщиком на территории региона или муниципалитета.

Определение задач применения и выбор термина при форми­ровании правовой базы

Общую цель внедрения стандартов качества услуг (работ) можно обозначить как создание системы управления качеством предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (работ). При этом действующее федеральное законодательство не содержит определения понятия «стандарт качества», а его применение на региональном и местном уровне носит добровольный характер. В результате сложившаяся практика применения стандартов качества весьма разнообразна.

В правовой базе регионов и муниципалитетов документы, по существу являющиеся стандартами качества, зачастую обозначаются как «требования к качеству», «показатели качества», «стандарты услуг» и т. п. Использование этих терминов не противоречит федеральным законам, но требует их определения в правовой базе. Однако опыт территорий позволяет рекомендовать термин «стандарт качества государственной (муниципальной) услуги (работы)». Его выбор позволяет четко разграничить понятия «стандарт качества услуг (работ)» и «стандарт предоставления государственных или муниципальных услуг», утверждаемые согласно Закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Сфера действия Закона № 210-ФЗ — это прежде всего отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг органами публичной власти по запросам заявителей: услуги лицензирования, регистрации и аккредитации, признание прав на получение льгот и т. п. В отношении предоставляемых по запросам услуг органы власти обязаны разработать и утвердить административные регламенты предоставления услуг, составной частью которых являются стандарты предоставления услуг. Таким образом, основная часть услуг, предоставление которых регулируется стандартами предоставления, носит совершенно иной характер, чем услуги подведомственных учреждений. Исключение составляет небольшая группа услуг, одновременно подпадающих и под действие Закона № 210-ФЗ, и под нормы законодательства об учреждениях (определена распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. № 729-р).

Особая ситуация с определением понятия «стандарт» сложилась в сфере социального обслуживания населения, в которой региональные органы власти утверждают государственные стандарты (ст. 6 Закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»). Функции данного документа аналогичны стандартам качества.

Различными могут быть и решаемые в ходе стандартизации задачи. Стандарт качества может применяться прежде всего для формализации требований к потребительским свойствам услуг (работ), повышения прозрачности и контролируемости процесса их предоставления. С некоторой долей условности такой документ можно обозначить как стандарт качества, ориентированный на потребителя. Однако стандарт может использоваться и как механизм определения объемов финансовых средств, необходимых для предоставления услуг (работ), способ упорядочивания отношений между органами публичной власти и поставщиками услуг (работ) (условно — стандарт качества, ориентированный на поставщика).

Выбор главной задачи применения стандарта определяет его содержание. Стандарты качества, ориентированные на потребителя, будут содержать преимущественно требования к потребительским качествам услуг (работ): к оснащенности спортивного учреждения, перечню предоставляемых медицинских услуг в стационаре социального обслуживания и т. п. Стандарты, ориентированные на поставщика, нацелены на определение требований к технологии оказания услуги (выполнения работы): нормативов потребления мягкого инвентаря, штатных расписаний и т. п. Эти требования служат основой для расчета необходимого объема финансовых средств.

Содержание стандартов качества

Стандарты качества, как правило, включают в себя следующую информацию.

1Общие положения к оказываемой услуге (выполняемой работе).

2Условия и порядок оказания услуги (выполнения работы).

2.1. Определение категории потребителей.

2.2. Порядок получения услуги (работы):

  • принятие заявки от потребителя на получение услуги (работы);
  • рассмотрение заявки;
  • принятие решения об удовлетворении заявки;
  • перечень оснований для отказа в предоставлении услуги (работы);
  • информирование заявителя о принятом решении.

2.3. Требования к поставщику услуги (работы):

  • требования к документам, в соответствии с которыми осуществляется деятельность поставщика услуги (работы);
  • условия размещения поставщика;
  • специальное техническое оснащение поставщика (оборудование, приборы, аппаратура и т. д.);
  • укомплектованность специалистами и их квалификация;
  • состояние информации о поставщике, порядке и правилах оказания услуг (выполнения работ) населению.

2.4. Требования к технологии оказания услуги (выполнения работы):

  • параметры объема и содержание услуги (работы);
  • санитарно-гигиенические нормы и требования безопасности;
  • срок оказания услуги (выполнения работы) или ее отдельных составляющих.

3 Срок подачи и регистрации претензий потребителя, а также срок и порядок их рассмотрения.

4 Порядок распространения информации об услуге (работе).

При разработке стандартов качества необходимо учитывать нормы федеральных законов и правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, которые регулируют предоставление услуг и работ. Стандарт качества может содержать требования, превышающие указанные в федеральных актах, но не пониженные. Стандарт — своего рода надстройка, которая не влияет на обязательность исполнения федеральных актов, но детализирует требования к услугам (работам) с учетом специфики соответствующей территории.

Определение требований к качеству предоставляемых услуг (работ) фактически определяет требования и к объему средств, необходимых для исполнения расходных обязательств соответствующего бюджета. Это означает, что формирование стандартов качества связано с риском утверждения таких требований к услугам (работам), которые в какой-то момент времени не смогут быть обеспечены исходя из возможностей бюджета. Поэтому важнейшей составляющей процесса подготовки стандарта качества является его финансовое обоснование. В ходе финансового обоснования стандарта качества требуется определить необходимый объем расходов, осуществляемых на постоянной основе, и подготовить прогноз объема расходов, требуемых для повышения качества услуг (работ) поставщиками, которые на момент разработки стандарта не располагают достаточными возможностями для оказания услуг (выполнения работ) требуемого качества.

Содержание стандарта — всегда компромисс между объемом оказания и качеством услуг (работ) и возможностями бюджета. На этапе формирования стандарта необходимо осуществить «балансировку» требований к услугам (работам) и имеющихся бюджетных ресурсов. Такая балансировка может включать в себя изменение объема и качества предоставляемых услуг (работ), реструктуризацию сети поставщиков, в отдельных случаях — перевод предоставления части услуг (работ) на платную / частично платную основу.

Распространенная проблема подготовки стандартов качества — значительные различия между качеством услуг (работ), предоставляемых разными поставщиками. Исторически сложившиеся различия в качестве услуг и работ возникли вследствие отсутствия единых документов, регулирующих все аспекты предоставления услуг и работ. Определение требований к качеству по нижней границе, которой будут удовлетворять все поставщики, приведет к тому, что единственной функцией стандарта станет обеспечение сохранения минимального качества услуг (работ). Различия между поставщиками при этом могут сохраняться или даже возрастать. Преодоление различий в качестве услуг (работ), оказываемых (выполняемых) разными поставщиками, — одна из задач стандартизации. Этот процесс может быть не только дорогостоящим, но и продолжительным по времени. Наиболее удобным способом выравнивания качества услуг и работ является одновременная разработка стандарта качества и программы развития отрасли, содержащей перечень мероприятий, реализуемых в связи с его внедрением. Реализация программы развития отрасли обеспечит постепенное повышение качества услуг (работ) до необходимого уровня. Сам стандарт при этом может вступать в силу в течение определенного переходного периода или корректироваться в соответствии с планом, зафиксированным в программе.

Несмотря на необходимость обеспечения определенного качества услуг (работ), оказываемых (выполняемых) на территории всего публично-правового образования, полное равенство параметров услуг и работ у всех поставщиков на подавляющем большинстве территорий недостижимо. Возможным механизмом снижения меры неравенства является использование инфраструктуры и специалистов других поставщиков. Примерами могут служить детские сады с бассейнами или учреждения стационарного социального обслуживания, в штат которых входят врачи узкой специализации. Потребители поставщиков без соответствующей инфраструктуры и специалистов могут использовать потенциал более развитых поставщиков. В некоторых отраслях можно принять решение о введении относительно невысокого уровня стандарта с установлением доплаты за услуги (работы) более высокого качества.

Требуется ли разрабатывать стандарты качества работ?

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса государственное (муниципальное) задание устанавливает требования «к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)». При этом федеральные акты не содержат четкого разграничения понятий услуг и работ. Минфин России рекомендует при формировании перечней услуг (работ) исходить из того, что оказание услуг удовлетворяет личным потребностям физических и юридических лиц и не принимает материально-вещественной формы, в то время как выполнение работ нацелено на удовлетворение потребностей общества в целом. В соответствии с такой трактовкой Минфин России считает целесообразным разрабатывать стандарты качества и нормативы финансирования только на оказание услуг, но не на выполнение работ1. Большинство регионов и муниципалитетов, следуя рекомендациям Минфина России, разрабатывают только стандарты качества государственных (муниципальных) услуг. Однако на многих территориях утверждаются и отдельные стандарты качества работ, таких как государственная работа в области дорожной деятельности (Кировская область), муниципальная работа по очистке и рекультивации нарушенных и загрязненных земель (Сургут) и т. д.

Решение об оправданности разработки и утверждения стандартов качества государственных (муниципальных) работ зависит от принятого подхода к выделению услуг и работ. В общем случае можно порекомендовать определить в правовой базе принципиальную возможность стандартизации работ, а в дальнейшем отталкиваться от характера стандартизируемой работы. Утверждение стандарта качества работы оправданно в тех случаях, когда работа может быть представлена в виде набора типичных процедур, а для ее осуществления требуется типичный объем ресурсов. В стандарте качества желательно указать, об услуге или о работе идет речь, поскольку отнесение вида деятельности к категории услуг и работ определяет требования к содержанию заданий на их предоставление бюджетными и автономными учреждениями.

Стандарты и нормативы финансирования услуг (работ)

Вступившая в силу с 1 января 2011 года редакция Бюджетного кодекса определяет, что финансирование бюджетных и автономных учреждений за счет бюджетных средств осуществляется путем выделения субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с заданием услуг (выполнением работ). Таким образом, в отношении бюджетных и автономных учреждений методики нормативного финансирования должны утверждаться в обязательном порядке, для прочих поставщиков услуг (работ) их использование добровольно. Возмещение нормативных затрат предполагает наличие собственно норматива — средневзвешенной величины расхода ресурсов, рассчитанной на основе норм и требований к результату расходования. Стандарты качества представляют собой объективную основу для разработки нормативов затрат: определенные в них требования к процедурам оказания услуг (выполнения работ), материальному, инфраструктурному и кадровому оснащению и другим параметрам услуг (работ) являются своего рода «кирпичиками», из которых складывается норматив финансирования2.

При подготовке нормативов финансирования необходимо учитывать различия в уровне материальной и кад­ровой оснащенности поставщиков при применении нормативного финансирования (то есть использовать специальные коэффициенты). Применение нормативов, рассчитанных исходя из среднего качества услуг (работ), без корректирующих коэффициентов приведет к тому, что объем средств, определенный на их основе, будет недостаточен для того, чтобы лучшие поставщики смогли полностью реализовать свои возможности. В предельном случае финансирование на основе усредненного норматива может привести к невозможности для поставщика осуществлять свою деятельность. Таким образом, определение требований к качеству услуг (работ) с помощью стандартов позволяет управлять не только качеством, но и затратами на оказание услуг (выполнение работ). Изменение норм потребления рабочего времени и ресурсов при оказании услуг (выполнении работ) в привязке к параметрам качества, закрепленным в стандартах, позволяет установить прямую зависимость между затратами на услуги (работы) и результатами их предоставления. Именно это является задачей бюджетной реформы и реформы системы государственных (муниципальных) учреждений.

Вам также может понравиться

Об авторе admin

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *