Муниципальный контроль

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ

ства в области охраны окружающей среды и нарушений при­родоохранных требований, выявленных при осуществлении муниципального экологического контроля;

■ приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юри­дических и физических лиц при нарушении ими законодатель­ства в области охраны окружающей среды;

■ осуществлять иные определенные законодательством полно­мочия.

4. Муниципальный контроль в сфере градостроительной деятель­ности. По смыслу п. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ1 к пол­номочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся контроль над со­блюдением местных нормативов градостроительного проектирования городских округов, а также правил землепользования и застройки городских округов, документации по планировке территории.

5. Муниципальный земельный контроль. Согласно ст. 72 Земель­ного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль муниципальный земельный контроль над использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими ор­ганами2. Муниципальный земельный контроль над использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в по­рядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Выделяют межотраслевой и отраслевой муниципальный контроль.

Контрольные функции отраслевого характера осуществляют, как правило, органы местной администрации в соответствующей сфере (образование, здравоохранение и т.д.). В рамках данного вида му­ниципального контроля используются различные методы: проведе­ние проверок и ревизий, заслушивание отчетов, получение объяс­нений с соответствующих должностных лиц.

Специфика межотраслевого муниципального контроля в системе органов местного самоуправления определяется тем обстоятельст­вом, что он осуществляется в сферах деятельности неподчиненных органов, организаций. Например, межотраслевым по своей сути яв­ляется контроль, осуществляемый финансовыми органами муници­пальных образований, в части проверки соблюдения установленно­го порядка расходования средств муниципального бюджета.

Особым видом муниципального контроля является муниципаль­ный нормоконтроль, осуществляемый специально уполномоченным

Федеральный уровень

К исполнительно-распорядительной власти специальных полномочий относят Министерство финансов Российской Федерации, казначейство России, Федеральную налоговую службу, Счетную палату РФ, Министерство финансов, Государственный таможенный комитет, Центральный банк. Данные структуры осуществляют государственный финансовый надзор. Минфин реализует контроль согласно отраслевым нормативам, которые утверждены государственным Постановлением номер 329.

В зависимости от него установленное Министерство имеет право вносить проекты Федерального закона и других официальных документов установленной формы, по которым нужна резолюция правительства. Она необходима для решения вопросов, которые входят в сферу надзора Минфина, федеральных органов государственного управления. В полномочия этой структуры входит контролирование исполнения бюджетных статей.

Федеральное казначейство — это централизованная система органов, обеспечивающая организацию, осуществление исполнения и контроль за исполнением бюджета на счетах Казначейства, исходя из принципа единства кассы. Казначейство действует через территориально обособленное подразделение. В его обязанности входит учет кассовых операций, связанных с приемом, хранением и расходованием денежных средств федерального бюджета. А также в его работу входят установление режима банковских счетов, сортировка доходов от полученных налогов в соответствии с законом. Федеральная налоговая служба осуществляет свою работу на основании Положения номер 508. Данная инспекция реализует свою компетентность через территориальные подразделения.

Экологический надзор

Государство предусматривает разнообразные формы муниципального контроля юридических лиц в природоохранной деятельности. Территориальные компетентные органы и политические деятели должны содействовать населению, общественным и другим некоммерческим предприятиям в исполнении ими своих прав в отношении экологии (индивидуальное общее право, которое представляет собой объединение норм права, регламентирующих социальные взаимодействия в сфере общества и природы). При реализации ими любой хозяйственной деятельности компетентные органы власти должны принимать все необходимые меры по ликвидации пагубного влияния на здоровье общества, по устранению электромагнитных полей в зоне отдыха. Контроль предполагает как плановые, так и внеплановые проверки, а также отбор проб для проведения экспертизы. Особое значение в осуществлении надзора имеет обращение к населению. Каждая претензия или письменное заявление фиксируется в установленном порядке. При обнаружении проблем виновники привлекаются к ответственности.

Задачи земельного надзора

Основное предназначение процедур по государственному и муниципальному контролю заключается в учете исполнения разнообразных организаций и населением следующих нюансов:

  • определенной системы землепользования согласно их конкретному предназначению;
  • условий по защите использования земельных участков;
  • временных промежутков по овладению территорий, при их фиксации в нормативных документах;
  • порядка строительства, который установлен по отношению к эксплуатации земельных участков;
  • введений по выполнению предписаний, касающихся использования земельных владений и устранения правонарушений, которые были выявлены при землепользовании, внесенные государственным служащим;
  • ограничительных мер по применению землевладения, предусмотренных муниципальной властью, которые исполняются во благо общественных интересов или для обеспечения государственной безопасности населения.

Внутренний муниципальный контроль считается неотъемлемой частью управления над муниципальными органами местного самоуправления. Как правило, он осуществляется в пределах определенных федеральных компетенций, которые распределяются между соответствующими территориальными службами. Надзорная деятельность проводится для выявления нарушений и незаконных действий, причиняющих ущерб, а также помогает привлекать виновных лиц к несению ответственности.

Особенности государственного контроля за местным самоуправлением

Пешин Н.Л., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Возможность введения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления установлена ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления и обусловлена следующими принципами:

  1. любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;
  2. такой контроль, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач;
  3. административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить <1>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 15. Ст. 1695.

Поскольку местное самоуправление самостоятельно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов, за его деятельностью невозможен, так как он означал бы прямое административное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти. Существует единственное исключение из этого правила — контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Этот контроль носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Возможность такого контроля прямо предусмотрена нормами Федерального закона 1995 г. Федеральный закон 2003 г. закрепляет его в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Способы осуществления административного контроля за местным самоуправлением определяются в законодательстве (федеральном или субъектов Федерации).

А.А. Акмалова указывает, что «органы государственной власти субъектов Федерации пытались ввести административные рычаги контроля за правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, влиять на формирование муниципальных органов или избрание (назначение) их должностных лиц и т.д. В некоторых регионах органы государственной власти создавали на местном уровне свои территориальные органы, которые реализовали отдельные вопросы местного самоуправления» <2>.

<2> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 47.

То же самое ранее отметили А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд: попытки усилить административный контроль за правотворчеством муниципальной власти предпринимались в ряде субъектов Российской Федерации. Так, законы о местном самоуправлении Ленинградской области, Республики Татарстан, Ивановской области, ряда других субъектов Российской Федерации предусматривали обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти (направлять им) принятые ими нормативные правовые акты и предполагали возможность проверки законности этих актов <3>.

<3> Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12. С. 25 — 30.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также правом обращаться по этому вопросу в суд <4>.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

Кроме того, по мнению А.А. Сергеева и В.Г. Розенфельда, достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит установление порядка регистрации уставов муниципальных образований к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации <5>.

<5> Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Указ. соч. С. 25 — 30.

В законах может содержаться перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль, могут быть установлены критерии определения качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований переданных им отдельных государственных полномочий. Возможно определение форм и периодичности отчетности органов местного самоуправления по осуществлению переданных им государственных полномочий. Для совершенствования осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий могут быть предусмотрены выборочные проверки уполномоченными органами государственной власти действий органов местного самоуправления, в том числе по жалобам юридических или физических лиц. Законом должен быть определен порядок контроля целевого использования материальных и финансовых средств, предназначенных для осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.

Таков порядок осуществления административного контроля за местным самоуправлением. Этот контроль является постоянным и присутствующим во всех областях взаимодействия государственной власти и местного самоуправления лишь в рамках т.н. административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Российская дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть преобразована именно в такую модель, и ряд новаций Федерального закона 2003 г. в этом плане показателен. Статья 21 Федерального закона 2003 г. не определяет процедур государственного контроля за местным самоуправлением в сфере делегированных полномочий. Она лишь устанавливает, что такой контроль осуществляется и органы местного самоуправления не должны ему препятствовать. Но в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обязаны выполнить данные предписания, а если они не согласны с ними, то вправе обратиться в суд.

Пункт 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона 2003 г. устанавливает, что если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органы местного самоуправления допустят нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, то отдельные их полномочия могут временно исполняться органами государственной власти. Более того, органами государственной власти в любом муниципальном образовании может быть создана так называемая временная финансовая администрация, которая в течение года может управлять данной территорией.

Подобная норма является неоправданным вмешательством в сферу местного самоуправления. Можно изъять бюджетные ресурсы, можно отстранить от должности тех или иных лиц, приостановить полномочия органа местного самоуправления и т.п., но осуществление местного самоуправления органами или должностными лицами государства прямо нарушает его самостоятельность (по смыслу ст. 12 Конституции Российской Федерации) и свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за его деятельностью.

Поэтому в целом следует поддержать позицию, что сложившаяся ситуация требует поиска дополнительных правовых механизмов контроля за законностью решений органов местного самоуправления, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина. Одним из таких механизмов может являться административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемый органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, поэтому административный контроль может устанавливаться здесь только в определенных узких пределах <6>.

<6> Там же. С. 25.

Помимо административного контроля, государство сохранило во взаимоотношениях с местным самоуправлением две другие основные формы государственного контроля за его деятельностью: прокурорский надзор и судебный контроль.

Статья 51 Федерального закона 1995 г. и аналогичная по смыслу ст. 77 Федерального закона 2003 г. устанавливают, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Согласно ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора.

В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности указанных субъектов, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные нарушения. На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления, в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя, таким образом, прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующие закону.

Орган или должностное лицо местного самоуправления должны в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений закона, указанных в представлении, причин этих нарушений и способствующих им условий, а также сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении соответственно уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Согласно Закону «О прокуратуре Российской Федерации» альтернативой принесения протеста для прокурора является обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.

Заявление прокурора о признании противоречащими закону нормативного правового акта местного самоуправления или индивидуального правового акта (при условии отсутствия гражданско-правового спора) рассматривается судом в порядке, установленном для дел, возникающих из административно-правовых отношений. При наличии гражданско-правового спора заявление прокурора о признании противоречащим закону индивидуального правового акта рассматривается в порядке искового производства.

В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в защиту интересов пострадавших. Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор управомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом установленные Законом формы и процедуры. Анализ судебной практики показывает, что большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами — в интересах общества, государства и граждан. Характерным примером этого является дело, рассмотренное Лыткаринским городским судом по иску прокурора г. Лыткарино Московской области в интересах граждан, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, к Г. и к Администрации г. Лыткарино о признании ордера недействительным и выселении Г. из трехкомнатной квартиры на основании того, что квартира была предоставлена Г. в нарушение очередности. Решением Лыткаринского городского суда иск был удовлетворен и Г. выселена из занимаемой 3-комнатной квартиры в прежнюю 2-комнатную по следующим основаниям: Г. имела право на улучшение жилищных условий, стояла на очереди с 1972 г. и ей и ее семье из 5 человек была предоставлена 3-комнатная квартира постановлением Главы Администрации г. Лыткарино. Однако постановление Главы Администрации города являлось противоправным и нарушало права граждан, стоящих в очереди на квартиру. Прокурор г. Лыткарино опротестовал данное постановление, и суд отменил его, установив, что квартира была предоставлена в нарушение очередности.

Таким образом, прокурор имеет в своем распоряжении эффективные механизмы, в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права граждан, отменяются неправомерные акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Статья 52 Федерального закона 1995 г. и аналогичная по смыслу ст. 78 Федерального закона 2003 г. говорят о том, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Указанные статьи конкретизируют положение ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ) <7>, а также Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — ГПК) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — АПК).

<7> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 19. Ст. 685.

Для дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при условии их наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не получен ответ на жалобу либо в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться в суд.

Предметом обжалования являются действия (бездействие), решения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также официальная информация, послужившая основанием для совершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина. Под нарушением прав и свобод гражданина понимается не только прямое нарушение, но и создание препятствий для их осуществления гражданином, незаконное возложение на него какой-либо обязанности или незаконное привлечение к какой-либо ответственности.

Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» определяет официальную информацию как письменные или устные сведения, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий либо принятия решений (ч. 5 ст. 2 Закона).

Предметом обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального, так и нормативного характера, нарушающие права и свободы гражданина. Граждане-предприниматели и юридические лица вправе обжаловать незаконные действия и решения, в том числе правовые акты ненормативного характера, в арбитражный суд (ч. 2 ст. 27 АПК Российской Федерации). Если права указанных субъектов нарушаются нормативным актом местного самоуправления, то жалоба на такой правовой акт должна рассматриваться судом общей юрисдикции.

Как свидетельствует судебная практика, наибольшее количество дел, в которых обжалуются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, относится к сфере жилищных правоотношений. Это связано с тем, что в распоряжении органов местного самоуправления находится муниципальный жилищный фонд и именно они ведают порядком и очередностью предоставления жилья гражданам. Поэтому нередки случаи, когда в результате незаконных действий органов местного самоуправления в этой сфере нарушаются права граждан, восстановить которые можно через суд. Так, М. обратился в суд с иском к Администраций г. Обнинска Калужской области о предоставлении жилого помещения, ссылаясь на то, что как работник ГОВД — участковый инспектор имеет право на получение квартиры в течение шести месяцев со дня вступления в должность. Своим решением суд обязал Администрацию предоставить истцу двухкомнатную квартиру. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении кассационной жалобы оставила решение суда первой инстанции без изменения, указав, что согласно Закону РСФСР «О милиции» жилая площадь в виде отдельной квартиры предоставляется участковым инспекторам милиции не позднее шести месяцев с момента вступления в должность. Поэтому доводы кассационной жалобы о том, что судом был нарушен порядок распределения квартир, неосновательны.

Итак, действия органов местного самоуправления, повлекшие нарушения прав граждан, признаются судом неправомерными и подлежат отмене. Следует указать, что, если в результате такого нарушения лицу был причинен материальный или моральный вред, оно вправе предъявить иск в суд, привлекая орган местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности, связанной с возмещением причиненного вреда.

Итак, правовое положение субъектов муниципальных правоотношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает возможность осуществления контрольных полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления; органы местного самоуправления подотчетны органам государственного власти при осуществлении отдельных государственных полномочий. Равенство же субъектов характерно для тех правовых отношений, которые возникают на основе договора (например, между органами местного самоуправления и другими хозяйствующими субъектами) <8>.

<8> Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 10.

Таким образом, построение местного самоуправления на базе теории дуализма муниципального управления в Российской Федерации привело к тому, что из трех возможных форм соотношения государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической — в России была избрана наиболее нестабильная из них — дуалистическая. Эта модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления отличается тем, что местное самоуправление, с одной стороны, в строго определенных вопросах является самостоятельным (а именно в тех случаях, когда оно решает вопросы местного значения), а с другой стороны, является частью системы государственной власти (во всех тех случаях, когда речь идет о реализации государственных задач). Нестабильность данной модели порождает ее постоянную эволюцию — либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели взаимоотношений.

Это и происходит в Российской Федерации. В первые годы существования данной модели она изменялась в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Это привело к серьезной потере управляемости территориями, во многих случаях — к произволу местных властей, эффективно пресечь который государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии. В итоге была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти. В настоящее время дуалистическая модель преобразовывается в административную. Формально полному изменению в этом направлении препятствуют нормы Конституции России, закрепившие самостоятельность местного самоуправления. Однако в истории, в том числе и нашего государства, нередки примеры, когда нормы конституций являлись фиктивными, недействующими. Произойдет ли это с нормами федеральной Конституции, регулирующими местное самоуправление, — покажет судебная практика, прежде всего решения Конституционного Суда России, который, по всей вероятности, в ближайшем будущем должен будет решать вопрос о соответствии ее положениям ряда вышеназванных норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

> Формы контроля за местным самоуправлением

Государственный контроль за местным самоуправлением

Государство установило во взаимоотношениях с местным самоуправлением три основных формы государственного контроля за его деятельностью: прокурорский надзор, судебный контроль и административный контроль.

Положения ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливают, что прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора. В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности указанных субъектов, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные нарушения. На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя, таким образом, прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующие закону.

Орган или должностное лицо местного самоуправления должны в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений закона, указанных в представлении, причин этих нарушений и способствующих им условий, а также сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении соответственно уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Согласно Федеральному закону РФ «О прокуратуре Российской Федерации» альтернативой принесения протеста для прокурора является обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.

Заявление прокурора о признании противоречащими закону нормативного правового акта местного самоуправления или индивидуального правового акта (при условии отсутствия гражданско-правового спора) рассматривается судом в порядке, установленном для дел, возникающих из административно-правовых отношений. При наличии гражданско-правового спора заявление прокурора о признании противоречащим закону индивидуального правового акта рассматривается в порядке искового производства.

В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в защиту интересов пострадавших. Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор управомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Анализ судебной практики показывает, что большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами – в интересах общества, государства и граждан. Прокурор имеет в своем распоряжении эффективные механизмы, в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права граждан, отменяются неправомерные акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Статья 78 Федерального закона № 131-ФЗ говорит о том, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Эта статья конкретизирует положение ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования регламентируется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также ГПК РФ и АПК РФ (данная процедура была рассмотрена в параграфе 9.1 работы). Действия органов местного самоуправления, повлекшие нарушения прав граждан, признаются судом неправомерными и подлежат отмене. Если в результате такого нарушения лицу был причинен материальный или моральный вред, оно вправе предъявить иск в суд, привлекая орган местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности, связанной с возмещением причиненного вреда.

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также правом обращаться по этому вопросу в суд.

Европейская хартия местного самоуправления допускает возможность введения еще одной формы контроля за местным самоуправлением – административного контроля. Административный контроль означает возможность проверки не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов. В целом право введения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления согласно ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления обусловлено следующими принципами:

  • 1) любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;
  • 2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач;
  • 3) административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Поскольку местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельно и его органы отделены от органов государственной власти, установление административного контроля за всеми сферами его деятельности невозможно, так как это означало бы прямое административное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти. Существует единственная сфера, в которой этот контроль в рамках российской модели взаимоотношений государства и местного самоуправления возможен, – это контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Контроль за исполнением на местах делегированных полномочий носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления по их осуществлению. Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет эту форму контроля в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Способы осуществления административного контроля за местным самоуправлением определяются в законодательстве (федеральном или субъектов РФ).

Федеральный закон № 131-ФЗ не определяет непосредственных процедур государственного контроля за местным самоуправлением в сфере делегированных полномочий. Он лишь устанавливает, что такой контроль осуществляется и органы местного самоуправления не должны ему препятствовать. По в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления. Органы и должностные лица обязаны выполнить данные предписания, а если они не согласны с ними, то вправе обратиться в суд. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона 131-ФЗ, как уже отмечалось, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти. Более того, органами государственной власти в любом муниципальном образовании может быть создана так называемая временная финансовая администрация, которая в течение года может управлять данной территорией. Подобная норма является существенным вмешательством в сферу местного самоуправления. Можно изъять бюджетные ресурсы, можно отстранить от должности тех или иных лиц, приостановить полномочия органа местного самоуправления и т.п., но осуществление местного самоуправления органами или должностными лицами государства прямо нарушает его самостоятельность (по смыслу ст. 12 Конституции РФ) и свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за его деятельностью.

Ряд субъектов РФ приняли законы, регулирующие вопросы осуществления административного контроля за местным самоуправлением. В законах содержится перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль, установлены критерии определения качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований переданных им отдельных государственных полномочий. Как правило, эти законы содержат также определение форм и периодичности отчетности органов местного самоуправления по осуществлению переданных им государственных полномочий. Для совершенствования осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предусмотрены выборочные проверки уполномоченными органами государственной власти действий органов местного самоуправления, в том числе по жалобам юридических или физических лиц. Законами также определяется порядок контроля целевого использования материальных и финансовых средств, предназначенных для осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.

Как правило, органы государственной власти осуществляют административный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в следующих формах:

  • – проведения комплексных проверок и принятия необходимых мер по устранению выявленных нарушений и их предупреждению;
  • – ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в части расходования выделенных для реализации этих полномочий материальных ресурсов и финансовых средств;
  • – заслушивания информации, отчетов должностных лиц местного самоуправления о ходе реализации отдельных государственных полномочий;
  • – назначения уполномоченных должностных лиц для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий;
  • – запросов от органов местного самоуправления объяснений и необходимых сведений о реализации ими отдельных государственных полномочий;
  • – выдачи предписаний руководителям органов местного самоуправления об устранении выявленных нарушений. Должностные лица органов местного самоуправления обязаны в срок, установленный в предписании, принять меры по устранению нарушений и о результатах сообщить в орган государственной власти, выдавший предписание;
  • – правовой экспертизы и анализа решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых по вопросам реализации отдельных государственных полномочий;
  • – анализа деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и внесения предложений в установленном законодательством порядке по совершенствованию деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий.

Споры и разногласия, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессе реализации отдельных государственных полномочий, рассматриваются судом. Однако они могут разрешаться также посредством согласительных процедур, например путем создания согласительных комиссий.

Таков порядок осуществления административного контроля за местным самоуправлением. Этот контроль является постоянным и присутствующим во всех областях взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, связанных с реализацией делегированных полномочий.

В целом государственный контроль – крайне важный механизм, обеспечивающий не только подотчетность или поднадзорность местного самоуправления государству, он также при правильном применении может стать и инструментом стимулирования, прежде всего, экономического развития муниципальных образований. Как известно, при существующем уровне непрозрачности системы органов местного самоуправления дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с этим риском составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 20 тыс. руб., прямых иностранных инвестиций но отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и сокращением инфляции на 0,46%.

Федеральный законодатель пытается решить эту задачу, в связи с чем в положения Федерального закона № 131-ФЗ включены нормы о «позитивном» контроле в области решения вопросов местного значения. Речь в этой сфере не может идти о предписаниях, об императивном воздействии органов государственной власти – это нарушило бы фундаментальный принцип самостоятельности местного самоуправления, поэтому Федеральный закон в ст. 18′ говорит об «оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления» и рассматривает эту деятельность именно как вид «позитивного» контроля, осуществляемого субъектами РФ: Президент РФ определяет порядок утверждения перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и затем нормативными правовыми актами главы субъекта РФ (высшего должностного лица, руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению или поощрения достижения наилучших значений показателей.

Для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо:

  • – формирование системы показателей результативности деятельности органов местного самоуправления, включающей показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов;
  • – оценка эффективности методологии и порядка разработки программ развития муниципальных образований;
  • – разработка и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач;
  • – создание механизмов конкурентного распределения ресурсов, т.е. механизмов распределения средств соответствующего бюджета для обеспечения деятельности органов муниципальной власти, предусматривающих процедуры выбора между двумя и более вариантами расходования конкретной суммы бюджетных средств для осуществления муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг;
  • – внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности органов местного самоуправления;
  • – внедрение системы внутреннего аудита эффективности расходов местного бюджета;
  • – создание информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления в целях достижения ключевых показателей социально-экономического развития муниципального образования;
  • – формирование системы стимулирования муниципальных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных трудовых договорах с ведущими сотрудниками.

В целом оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления должна проводиться по следующим группам показателей:

  • – оценка общего вклада муниципального образования в социальное и экономическое развитие субъекта РФ;
  • – характеристика изменений в муниципальном образовании за отчетный период;
  • – результаты комплексной и независимой оценки эффективности реализации проектов и программ социально- экономического и иного развития муниципального образования.

В целях оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ должен разработать и утвердить систему измерителей, в которую, помимо прочего, следует включить статистические показатели, систему прямых и косвенных индикаторов, результаты социологических замеров.

Статья 93. Государственный контроль (надзор) в сфере образования
 

8. До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. В течение тридцати дней после получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации. Прием в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания, или со дня, следующего за днем вступления в законную силу судебного акта о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в случае неустранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии. Действие лицензии на осуществление образовательной деятельности приостанавливается до дня вступления в законную силу решения суда. В случае вынесения судом решения о привлечении органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, должностных лиц этих органов к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в случае неустранения этими органами нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования направляет в вышестоящий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления предложение о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или руководителя органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования.

Вам также может понравиться

Об авторе admin

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *