Понятие, предмет и метод муниципального права

Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

Источники муниципального права

Система муниципального права

Принципы муниципального права

Понятие, предмет и метод муниципального права

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право — комплексная отрасль права,сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Муниципальное право — самостоятельная отрасль права, так как:

1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);

2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;

3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предмет муниципального права — отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:

а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;

отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

Под методом правового регулирования в муниципальном правепонимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

Императивный методсостоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитивный методзаимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

Преобладание предписанияв комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.

Дозволение,признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п.

Используются в муниципальном праве и запреты— способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.

Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.

Предмет и метод муниципального права

Предмет муниципального права — это общественные отношения регулируемые в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:
а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;
б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:
— отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
— отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
— отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
— отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;
— отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
— отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
— отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.
Метод муниципального права
В связи с универсальностью метода правового регулирования, реализующегося посредством дозволения, запрещения и обязывания. Императивный метод можно считать основным методом, а диспозитивный — дополнительным.
Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других. В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.
Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью. При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д. Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

Понятие и предмет муниципального права

Основные термины и понятия организации местного самоуправления в России.

Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации.

Метод муниципального права. Принципы муниципального права.

Система и источники муниципального права.

Понятие и предмет муниципального права.

Слово «муниципалитет» имеет латинские, а также не­мецкие корни (от лат. Muni-cipium, нем. Munizipalitat) и в переводе на русский язык означает самоуправляющая община, город с правом самоуправления. Этот термин во многих государствах обозначает выборные органы местного самоуправления как в городах, так и в сельских поселениях.

Термины «муниципальный» и «местный» идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям, связанным с местным самоуправлением. В законах и иных нормативных правовых актах Российской федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном зна­чении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Эта норма закреплена в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации».

В российском правоведении понятие «муниципальное право» появилось сравнительно недавно. Формирование данной отрасли права связано с реформированием в 90-х годах XX века органов местного самоуправления. До это­го деятельность указанных органов регулировалась от­раслью социального управления «советское строительство».

Конституция РФ, принятая всенародным голосовани­ем 12 декабря 1993 г., закрепила в отношении местного самоуправления следующие термины: местное самоуправ­ление (ст. 12, 18, 72, 130, 131, 133), органы местного самоуправления (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 33, 40, 46, 68, 130, 131, 133), вопросы местного значения (ст. 130, 132), местный бюджет, местные налоги и сборы (ст. 132), му­ниципальная собственность (ст. 8, 9, 132), муниципаль­ный жилищный фонд (ст. 40), муниципальные учрежде­ния, муниципальная система здравоохранения (ст. 41, 42).

В настоящее время муниципальное право — это ком­плексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекраща­ются в сфере организации и деятельности местного само­управления.

Следует иметь в виду, что муниципальное право — это правовая отрасль, возникшая на базе основных отраслей права в результате развития специального законодатель­ства о местном самоуправлении. Ее нормы одновременно выступают как нормы основных отраслей права (консти­туционного, административного, финансового и других) и как нормы муниципального права. Поэтому муниципаль­ное право тесно связано и взаимодействует со всеми от­раслями права, которые также регулируют общественные отношения в области местного самоуправления.

Предмет муниципального права — это общественные отношения, которые складываются в системе местного самоуправления и регулируются муниципально-правовыми нормами.

Предмет муниципального права составляют следу­ющие общественные отношения:

1) возникающие в процессе решения вопросов местно­го значения, осуществления местного самоуправления пу­тем непосредственного выражения гражданами своей воли (прямого волеизъявления). Формы прямого волеизъяв­ления — это отношения, возникающие в связи с проведе­нием местного референдума, собраний, сходов граждан, выборов органов и должностных лиц местного самоуправ­ления. Кроме этого к непосредственным выражениям граж­данами своей воли можно отнести гражданскую правотворческую инициативу, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, индивиду­альные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, шествия, демонст­рации, пикетирование и т.д.;

2) возникающие с осуществлением деятельности вы­борных и других органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления по решению задач местного значения. К данной группе следует привнести отношения по принятию и изменению уставов муници­пальных образований, в том числе контроль за их соблю­дением, принятием иных муниципально-правовых актов, а также отношения, связанные с социально-экономичес­ким развитием муниципальных образований, охраной об­щественного порядка, организации и содержании муни­ципальных органов охраны общественного порядка, осу­ществлением контроля за их деятельностью и прочее;

3) возникающие в процессе реализации органами мест­ного самоуправления отдельных государственных полно­мочий, которые переданы данным органам в соответствии с действующим законодательством России. Примером та­ких отношений являются общественные отношения, свя­занные с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уров­не (государственная регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования, ис­полнение органами местного самоуправления законода­тельных и иных правовых актов органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации;

4) возникающие в связи с наличием финансово-эконо­мической основы местного самоуправления. Например, отношения, связанные с управлением органами местного самоуправления муниципальной собственностью, форми­рованием и исполнением местного бюджета, отношения органов местного самоуправления с предприятиями, уч­реждениями и организациями, находящимися в муници­пальной собственности и т.д.;

5) возникающие в связи с установлением территори­альных основ местного самоуправления, например, в свя­зи с установлением и изменением границ муниципаль­ных образований;

6) связанные с гарантиями местного самоуправле­ния. То есть отношения, связанные с запретами на ог­раничение прав местного самоуправления, которые ус­тановлены Конституцией РФ, другими федеральными законами или отношения в сфере рассмотрения органа­ми государственной власти, предприятиями и органи­зациями обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, в указанной группе следует рассматривать отно­шения, возникающие в результате судебной защиты прав местного самоуправления;

7) связанные с возникновением ответственности ор­ганов местного самоуправления, их должностных лиц. В данную группу входят отношения, которые возника­ют при наступлении ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц при наступле­нии ответственности перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридичес­кими лицами в соответствии с действующим законода­тельством РФ;

8) возникающие в сфере профессиональной деятель­ности муниципальных служащих в системе местного са­моуправления. Это, например отношения, связанные с правовой регламентацией муниципальной службы, в том числе с требованиями к должностям, статусом муници­пального служащего, условиями и порядком прохожде­ния муниципальной службы, управлением службой и др.

2. Система и источники муниципального права

Муниципальное право, как и всякая другая отрасль, имеет системный характер. Составляющими этой систе­мы являются институты и нормы муниципального пра­ва. Нормы муниципального права, прежде всего, делят­ся на нормы общей и особенной частей.

Общая часть муниципального права Российской Фе­дерации объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальные обра­зования. Эта часть представляет собой совокупность ус­тановленных законодательством муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих основные поня­тия, категории и показатели местного самоуправления, в том числе, систему, функции и предметы ведения мест­ного самоуправления, территориальные основы местно­го самоуправления, правовые основы и принципы мест­ного самоуправления, порядок принятия решений не­посредственно населением муниципальных образований, участие граждан и других субъектов муниципально-пра­вовых отношений в осуществлении местного самоуправ­ления. Сюда же включаются нормы о формировании и деятельности органов местного самоуправления, гаран­тиях местного самоуправления, контроле за осуществле­нием местного самоуправления, ответственности за на­рушение законодательства о местном самоуправлении, а также об отношениях муниципальных образований с другими субъектами права. Иначе говоря, в общую часть муниципального права включаются нормы, установлен­ные органами государственной власти России и ее субъек­тов. Кроме вышеперечисленного, общая часть содержит также исторический материал о развитии муниципаль­ного права и его теории.

Особенная часть муниципального права Российской Федерации содержит нормы, которые издаются орга­нами и должностными лицами конкретных муниципаль­ных образований. В частности, в эту часть входят муниципально-правовые нормы, закрепляющие и регу­лирующие компетенцию муниципальных образований, населения, органов и должностных лиц местного само­управления, других субъектов муниципально-правовых отношений, в том числе полномочия органов местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению му­ниципальных образований, а также нормы по осуще­ствлению органами местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий и взаимодействию органов местного самоуправления с органами государ­ственной власти.

Нормы муниципального права группируются также по правовым институтам.

Муниципально-правовой институт представляет собой совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования муниципально-правовых норм, которые образуют самостоятельную, обособленную группу. К числу институтов муниципального права относятся, например, местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, институт форм прямого воле­изъявления населения муниципальных образований, ин­ститут предметов ведения и полномочий местного само­управления, институт территориальной организации местного самоуправления, институт муниципальной служ­бы, институт муниципальной собственности, институт гарантий местного самоуправления, институт ответствен­ности органов и должностных лиц местного самоуправления и другие. Каждый муниципалъно-правовой инсти­тут может включать в себя нормы как из общей, так и из особенной частей системы муниципального права.

Следовательно, под системой муниципального права понимается, определенное строение, объединение и рас­положение муниципально-правовых норм в определен­ной последовательности.

Источниками муниципального права являются нор­мативно-правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, регулирующие муниципально-правовые отношения.

С учетом различных уровней такого регулирования (международный, федеральный, региональный, местный) можно выделить следующие четыре группы источни­ков муниципального права:

1. Общепризнанные принципы и нормы международ­ного права и международные договоры Российской Феде­рации по вопросам организации местного самоуправления. Одним из основных и важнейшим источников данного уров­ня является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. (Российс­кая Федерация является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 г.). Европейская хартия была ратифици­рована федеральным законом 11 апреля 1998 г., и всту­пила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. Этот правовой акт устанавливает основополагающие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.

2. На федеральном уровне к источникам муниципаль­ного права относятся:

• Конституция Российской Федерации — основной ис­точник муниципального права, в которой содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации;

— федеральные законы: «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (от 28 августа 1995 г.) и новая редакция дан­ного закона от 6 октября 2003 г. №-131 ФЗ (большая часть которого вступила в силу с 1 января 2006 года, остальная часть с 1 января 2008 года), «О финансо­вых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., «Об основах му­ниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. и другие;

• указы и распоряжения Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и мест­ного самоуправления в Российской Федерации»);

• постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнитель­ной власти (например, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государствен­ной власти статистических показателей, характеризую­щих состояние экономики и социальной сферы муници­пального образования»);

• постановления палат Федерального Собрания Рос­сийской Федерации, решения Конституционного суда по вопросам местного самоуправления (например, Постанов­ление Конституционного суда РФ от 3 ноября 1997 года № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Рос­сийской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульс­кого областного суда»;

3. На региональном уровне источниками муниципаль­ного права являются нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы, законы субъектов Федерации по вопросам местного самоуправ­ления, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных обра­зований, о местном референдуме, о муниципальной службе и другие. В группу источников муниципального права этого уровня входят также акты президентов республик, глав администраций других субъектов Федерации, по­становления законодательных (представительных) орга­нов, государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации.

4. На местном уровне источниками муниципального права выступают нормативно-правовые акты, принима­емые путем прямого волеизъявления населения муници­пального образования, органами и должностными лица­ми местного самоуправления. К этим источникам отно­сятся уставы муниципальных образований, решения пред­ставительных органов, постановления и распоряжения должностных лиц местного самоуправления, а также при­казы руководителей структурных подразделений испол­нительных органов местного самоуправления.

Источники муниципального права можно также клас­сифицировать и по другим основаниям, например по юридической силе, которая зависит от вида акта, его места в системе правовых актов (законы и подзаконные акты); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (акты, каса­ющиеся управления муниципальной собственностью, ме­стными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований, и т.д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, кото­рые принимает население муниципального образования, и акты, которое принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по воп­росам местного самоуправления и акты муниципальных образований) и др.

3. Метод муниципального права. Принципы муниципального права.

Муниципальное право регулирует общественные от­ношения, которые возникают на местном уровне, раз­личными юридическими приемами, способами, средства­ми воздействия, которые в своей совокупности принято называть методами муниципального права.

К числу методов муниципального права, которые воз­действуют на общественные отношения, относятся предписания (указывают на то, какие действия совер­шать необходимо), дозволения (указывают на действия, которые можно совершать) и запреты (от каких дей­ствий следует воздержаться).

Так как муниципальное право охватывает сферы пуб­личного и частного права, оно сочетает два способа ре­гулирования общественных отношений в системе мест­ного самоуправления, а именно: императивный и диспозитивный.

Императивный метод характеризуется преобладанием властных предписаний (запретов) и состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах представи­тельными и исполнительными органами местного само­управления, должностными лицами местного самоуправ­ления, которые обязательны к исполнению всеми субъек­тами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования. Этот метод предполагает, что правовое положение субъектов построено непосред­ственно на субординации и соподчиненности. Примером тому может служить подчиненность структурных под­разделений администрации муниципального образования, его главе. Данная субординация должна быть закрепле­на в уставе муниципального образования. В случае не­выполнения решений главы муниципального образова­ния, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законо­дательством.

Диспозитивному методу муниципального права, в от­личие от императивного, характерны дозволения, ко­торые предоставляют субъектам муниципально-право­вых отношений право на самостоятельный выбор свое­го поведения. Основанием для возникновения этих от­ношений, как правило, выступает договор. При этом следует отметить, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выс­тупают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами, например, приобретают движимое и недви­жимое имущество путем заключения договоров купли-продажи.

Под принципами муниципального права следует пони­мать конституционно-правовые нормы, имеющие обще­обязательный характер и составляющие основу всей сис­темы нормативных актов о местном самоуправлении. Эти принципы двойственны по своему значению. Во-первых, они отражают сущность общественно-политического строя страны и особенности правового регулирования муници­пальных отношений, а во-вторых, они могут быть ис­пользованы в правоприменительной практике в случае обнаружения пробелов либо противоречий в действую­щем законодательстве. Так, например, если нормы вновь принятого федерального закона вступают в противоречие с нормами Конституции России, то для восстановления справедливости при рассмотрении спора суд обязан при­менить норму Конституции, в силу того, что данный за­кон обладает более высокой юридической силой, чем фе­деральный закон.

Следует также иметь в виду, что в случае, если в законах о местном самоуправлении отсутствуют нормы, которые регламентируют те или иные отношения, то применяются нормы-принципы, содержащиеся в Консти­туции РФ. При отсутствии таких норм в законах субъек­тов РФ применяются нормы федерального закона либо Конституции РФ.

К принципам муниципального права можно отнести:

1) принцип народовластия;

2) принцип демократизма в формировании органов местного самоуправления;

3) принцип приоритета прав и свобод человека и граж­данина, их непосредственного действия;

4) принцип обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

5) принцип самостоятельности органов местного са­моуправления в пределах их полномочий и их взаимо­действия с органами государственной власти;

6) принцип внутренней соподчиненности органов и должностных лиц местного самоуправления;

7) принцип ответственности (уголовной, администра­тивной, имущественной) субъектов муниципально-пра­вовых отношений;

8) принцип территориальной организации местного самоуправления;

9) принцип развития местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

4. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

Как отмечалось ранее, муниципальное право — это комплексная отрасль. Оно формируется из совокупно­сти норм различных отраслей права. Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права Российской Федерации определяется тем, что это вто­ричное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права (конституционного, граждан­ского, административного права и др.) в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а так­же развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Своеобразие норм муниципального права заключает­ся в том, что они выступают, во-первых, как норы ос­новных отраслей права, во-вторых, будучи нормами ос­новных, отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру — отрасль муниципального права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими от­раслями права, регулируя свои предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Основная взаимосвязь муниципального права осуще­ствляется с конституционным правом. Так, муниципаль­ное право имеет исходную конституционную основу. Кон­ституционное право, являясь ведущей отраслью россий­ского права, определяет общие положения, принципы организации местного самоуправления, гарантии и фор­мы его осуществления, место местного самоуправления в системе народовластия. Наука конституционного права использует многие категории и понятия, которые вхо­дят в научный аппарат муниципального права («местное самоуправление», «общие принципы организации мест­ного самоуправления» и др.). Следовательно, нормы кон­ституционного права устанавливают основы муниципаль­ного права, которые регулируют общественные отноше­ния, возникающие в процессе организации и деятельнос­ти местного самоуправления.

Тесная взаимосвязь муниципального права с админи­стративным правом обусловлена тем, что органы мест­ного самоуправления обладают в соответствии с законом административной правосубъектностью. В частности, местная администрация, административные комиссии при местной администрации вправе налагать в пределах сво­ей компетенции (согласно Кодексу Российской Федера­ции об административных правонарушениях — далее КоАП РФ) административные наказания на граждан, дол­жностных лиц и юридических лиц за совершенные ими административные, правонарушения, а также осуществ­лять другие полномочия административно-правового ха­рактера. Также КоАП РФ предусматривается админист­ративная ответственность за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном ре­ферендуме, а также на собраниях (сходах) граждан, ре­шений органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, принятых в пределах их полномочий. Например, ст. 5.3. КоАП РФ за непредставление органами местного самоуправления в избирательную комиссию сведений и материалов, запрашиваемых комиссией, в соответствии с законом предусмотрена административная ответствен­ность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц местного самоуправления в размере от одной до двух тысяч рублей.

Муниципальное право тесно соприкасается с граждан­ским правом, определяющим гражданско-правовой ста­тус муниципального образования, органов местного са­моуправления, которые от имени муниципального об­разования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной соб­ственности.

Кроме прочего, муниципальное право взаимодейству­ет с другими отраслями права, с такими как финансовое, налоговое, земельное, экологическое, хозяйственное право. Эта связь непосредственно проявляется в регули­ровании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с Законом «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формируют, утверждают и исполняют мест­ный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль над использованием зе­мель на территории муниципального образования, уча­ствуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.

1. Понятие, предмет, место муниципального права как отрасли права.

Муниципальное право — комплексная отрасль права, для которой характерно соединение разнородных институтов общих и специальных отраслей российского права. В рамках муниципального права находят применение нормы таких правовых отраслей, как конституционное, административное, гражданское, бюджетное, финансовое, земельное, градостроительное, экологическое право.

Предмет муниципального права — это однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Его образует местное самоуправление как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного, финансово-экономического характера.

В рамках предмета муниципального права выделяют следующие группы правовых отношений:

1. возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

2. связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

3. связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов;

4. связанные с осуществлением органами местного самоуправления конкретных полномочий:

а) в сфере нормотворчества; б) в финансово-кредитной сфере (формирование, исполнение местного бюджета); в) по поводу управления муниципальной собственностью, взимания местных налогов и сборов; г) в социально-культурной области, физической культуры и спорта; д) в области здравоохранения; е) в области социальной защиты населения; ж) в области жилищно-коммунального хозяйства; з) в области строительства; и) в области землепользования; к) в области транспорта и связи и т. д.

Это традиционный подход при определении предмета муниципального права. Он разработан теорией государства и права и является общепринятым для всех отраслей права, в том числе муниципального. Существует и иной подход, согласно которому предмет муниципального права имеет сложный состав и включает ряд элементов:

1. правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы органов местного самоуправления;

2. правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также деятельность выборных должностных лиц;

3. права и обязанности муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов государственной власти РФ и субъектов РФ;

4. бюджетное устройство и бюджетный процесс в рамках муниципального образования.

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Место в системе права России определяется тем, что это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Муниципальное право связано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия.

Тем самым нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Следовательно, взаимосвязь муниципального права с административным обусловлена, в частности, тем, что институты муниципальной и государственной службы, несмотря на принципиальные различия, имеют и общие черты, представляя собой, образно говоря, «соединяющиеся сосуды».

Таким образом, законами субъекта Федерации устанавливается соотношение должностей муниципальной и государственной службы РФ; время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право, проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления они формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения.

Также данные органы осуществляют контроль и надзор за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.
Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

Тема 2. Понятие муниципального права России

1. Понятие, предмет и метод муниципального права.

2. Муниципальные правовые нормы и отношения.

3. Система муниципального права.

4. Источники муниципального права.

5. Муниципальное право как наука.

Предмет муниципального права.

Муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

Структуру предмета составляют следующие группы общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Особенностью муниципального права является то, что совокупность юридических норм, лежащих в его основе, выражают волю населения. Кроме этого, вся деятельность органов местного самоуправления должна быть подчинена интересам населения.

Метод муниципального права

В самом общем виде, метод муниципального права представляет собой совокупность правовых средств (способов) правового регулирования самоуправленческих отношений, составляющих предмет данной отрасли.

Для метода муниципального права характерен комплексный, поливариантный спектр возможных способов правового воздействия на общественные отношения. Комплексный характер метода обусловлен, прежде всего, спецификой предмета правового регулирования муниципального права, который охватывает сферы как публичного, так и частного права. Поэтому правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, например, руководители структурных подразделений администрации муниципального образования подчиняются его главе (такая субординация закреплена в уставе муниципального образования); муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В основе диспозитивного регулирования лежит дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права (например, гражданскому, семейному и др.).

Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используются также методы гарантий и рекомендаций.

Гарантии – средства и условия, обеспечивающие соблюдение прав местного самоуправления.

Рекомендации – советы по осуществлению конкретного желательного для общества и государства поведения.

Метод гарантий широко применяется на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Данное обстоятельство обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как обязательного элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации. В связи с этим, особенностью гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство берет на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.

Государственные гарантии осуществления местного самоуправления содержатся в ряде статей Федерального закона №131 – ФЗ. Так, например, в п. 4 ст. 3 указанного Закона закреплено, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления»; в соответствии с п. 2 ст. 49 Закона «муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности» и т.д.

Применение метода рекомендаций обусловлено, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст.12). Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Считаем необходимым отметить, что используются в муниципальном праве и запреты. Данный способ юридического воздействия на поведение субъектов права применяется как при императивном, так и при диспозитивном регулировании. В качестве примера запретительного предписания можно привести, например, недопустимость вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ); запрет на изменение границ муниципального образования без учета мнения населения (ст.12 Федерального закона №131 – ФЗ); запрет на подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования (ст.17 Федерального закона №131 – ФЗ).

Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право — комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Предмет муниципального права — отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления -деятельность населения, которая:

• а) признается и гарантируется Конституцией РФ;
• б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
• в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
• г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Предмет муниципального права. Особенность муниципально-правовых отношений и их виды

Предмет

• * Муниципальные (самоуправленческие) отношения — предмет муниципального права. Признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования:
• * локально-территориальный характер;
• * комплексный характер.

Суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населением вопросов местного значения -вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ. Все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак — то, что они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления;

* обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:

• а) признается и гарантируется Конституцией РФ;
• б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
• в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
• г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Виды муниципальных (самоуправленческих) отношений.

1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей вопи.

Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, Объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения.

3. Отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Исходя из материального содержания выделяют следующие виды самоуправленческих отношений как предмета муниципального права.

• 1. Отношения, определяющие систему самоорганизации населения.
• 2. Отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность.
• 3. Имущественные муниципальные отношения.
• 4. Отношения, связанные с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств.
• 5. Личные неимущественные отношения.

Предмет муниципального права

В соответствии с принципом народовластия народ является единственным источником власти в Российской Федерации и может осуществлять ее (ст. 3 Конституции РФ):

1. непосредственно;
2. через органы государственной власти;
3. через органы местного самоуправления.

Муниципальное право — отрасль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности муниципальных (местных) органов, а также реализации форм непосредственной демократии.

Под предметом муниципального права понимают:

• общественные отношения в системе местного самоуправления;
• общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в том числе в процессе реализации права населения на местное самоуправление;
• общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества.

Под предметом правового регулирования понимают однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно,а также через органы местного самоуправления.

Эти отношения можно классифицировать и выделить отношения:

1. возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
2. возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительным и исполнительным органами местного самоуправления;
3. возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
4. возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманиюместных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью (по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка и т.д.);
5. по поводу обязательств муниципальных органов перед органамигосударственной власти и обязательств органов государственной властипо отношению к ним; договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;
6. связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;
7. вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Метод муниципального права

Каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правового регулирования. Муниципальное право, будучи комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в разных отраслях. Поэтому правовое регулирование в ней основано на сочетании следующих методов:

1. частноправового (диспозитивного);
2. публично-правового (императивного);
3. гарантий (государство, признав местное самоуправление, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушения прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую и экономическую самостоятельность);
4. саморегулирования.

В целом для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.

Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования. В теории государства и права выделяют три способа правового регулирования:

1. дозволение — предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий;
2. запрещение — возложение на лицо обязанности воздерживаться от определенного поведения, совершения тех или иных действий;
3. обязывание (предписание) — возложение на лицо обязанности определенного поведения, совершения тех или иных активных действий.

Таким образом, главными признаками метода правового регулирования можно назвать:

• каково устанавливаемое юридическое положение сторон;
• с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений;
• как определяются права и обязанности субъектов правоотношений;
• как защищаются права и обязанности субъектов правоотношений.

Для юридического режима муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентирование на дозволение и обязывание. Иными словами, муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного методов регулирования отношений. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности.

Система муниципального права

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующих однородные правоотношения.

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной частей.

Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к Общей или Особенной части. В качестве основных критериев предлагаются следующие:

• Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, и т.д.
• Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о процедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъектов местного самоуправления.

Другой подход к системе муниципального права выглядит следующим образом:

• Общая часть (правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправления);
• Особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка).

Именно первому подходу соответствует структура Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации с учетом национальных, региональных, исторических, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на формирование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, целесообразно выделение Специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать:

1. территории с особым правовым статусом (наукограды, закрытые административно-территориальные образования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие);
2. территории отдельных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий);
3. территории других государств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит определенные предпосылки для такого подхода. В частности, в нем выделена отдельная глава «Особенности организации местного самоуправления», в которой рассматриваются особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (статья 79); в закрытых административно-территориальных образованиях (статья 80); в наукоградах (статья 81); на приграничных территориях (статья 82).

Таким образом, муниципальное право как отрасль права состоит из Общей, Особенной и Специальной частей.

Общая часть

К Общей части относятся нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:

1. Правовые основы местного самоуправления.
2. Территориальные основы местного самоуправления.
3. Организационные основы местного самоуправления.
4. Финансово-экономические основы местного самоуправления.
5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.
6. Гарантии местного самоуправления.

Правовые основы местного самоуправления раскрываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяют акты федерального, регионального и местного уровня. Причем при характеристике актов муниципального уровня обязательно называют в качестве основных уставы муниципальных образований.

Территориальные основы местного самоуправления включают вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований, поскольку процедуры очень различаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения населения.

Организационные основы местного самоуправления представляют совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления включают такие правовые институты, как институт муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц объединяет такие элементы, как ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством. Ответственность должностных лиц проявляется в возможности их привлечения к разным видам юридической ответственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализуется через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и институт отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления — это совокупность приемов, средств или способов реализации права на местное самоуправление. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.

Особенная часть

К Особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопросы государственного значения, переданные или делегированные органам местного самоуправления.

В рамках Особенной части следует выделять такие муниципально-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправления:

1. по управлению муниципальным хозяйством;
2. по управлению социально-культурной сферой;
3. по обеспечению законности и правопорядка.

Специальная часть

К Специальной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправления в отдельных регионах, на определенных территориях.

Предмет, метод и источники муниципального права

Предметом муниципального права являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

Предмет муниципального права юридически разнороден. Такая разнородность предмета характерна для комплексных отраслей российского права, каковой является и муниципальное. Как и другие комплексные отрасли, муниципальное право не имеет своего специфического метода правового регулирования, а заимствует методы из других отраслей российского права.

На этой основе можно сформулировать и его понятие. Муниципальное право — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Источники муниципального права:

1. Конституция РФ;
2. Международные договоры РФ;
3. Федеральный закон РФ (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г);
4. Указы Президента РФ (федеральный уровень);
5. Постановления Правительства (По вопросам местного самоуправления, требующим единой регламентации в границах всей РФ);
6. Муниципальные правовые акты;
7. Судебные источники (правовые позиции Конституционного Суда РФ);
8. Договорные источники.
9. Решения, принятые на сходе/собрании граждан

Остановимся чуть подробнее на договорных источниках. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разграничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Республики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Однако в настоящее время практика заключения таких договоров и соглашений в связи с негативным отношением к ним федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения ранее заключенных договоров. В деле разграничения предметов ведения и полномочий федеральный центр делает ныне акцент не на договорном, а на законодательном механизме.

Правовые институты муниципального права:

1. территориальные основы местного самоуправления;
2. муниципальные органы и должностные лица;
3. вопросы местного значения и полномочия муниципальной власти;
4. муниципальные выборы и местные референдумы;
5. муниципальная служба и т. д.

Теории местного самоуправления

Существуют следующие теории местного самоуправления:

• Теория свободной общины;
• «Общественная» (хозяйственная) теория;
• Государственная теория;
• Теория дуализма муниципального управления;
• Теория социального обслуживания.

Теория свободной общины

1. Опирается на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.
2. Самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству.
3. Государство не создает общину, а лишь признает её.
4. Признается существование не только трех традиционных ветвей власти — исполнительной, законодательной и судебной, но и четвёртой — муниципальной власти.

Теория свободной общины получила своё отражение в ряде законодательных актов 30 — 40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и «общинная» (муниципальная) власть.

«Общественная» (хозяйственная) теория самоуправления

Основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление — это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины — это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

«Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. «Общественная» теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами». Дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них «в чистом виде» местные хозяйственные дела.

«Государственная» теория самоуправления

Данная теория сменила «общественную» (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский) в 70-х годах XIX в.

Муниципальные системы

В зарубежных государствах функционируют различные модели местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Англосаксонская муниципальная система

Существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно её традиционно называют первой муниципальной системой.

Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:

1. органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
2. органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
3. основная единица местного самоуправления — приход;

В компетенцию органов местного самоуправления входят:

• управление полицией и социальными службами;
• пожарная охрана;
• местные дороги;
• строительство и эксплуатация жилья;
• спортивные сооружения;
• общественный транспорт и др.

Французская (континентальная) муниципальная система

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:

• основной единицей местного самоуправления является коммуна;
• население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
• избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
• в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
• решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;
• муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны;
• готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения;
• управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок;
• представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях;
• председательствует в административных комиссиях и другие.

Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица — префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер — передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить своё решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Иные муниципальные системы

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы (к примеру, иберийская) — как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ.

В Основном законе ФРГ (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов ФРГ — земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления ФРГ относятся:

• местные дороги,
• планирование и обустройство территории,
• социальная помощь и поддержка молодежи,
• строительство и содержание школ,
• обеспечение безопасности и др.;

История местного самоуправления в России

Современное положение

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования — является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с № 131-ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. полномочиями. Согласно данному закону территорией муниципального образования может быть город, поселок, станица, район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет) и др.

Порядок избрания устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования:

• Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации. Данная структура позволяет:

• усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением.
• сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объём полномочий и реальные рычаги власти. Используется в большинстве муниципальных образований в России.

• Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу.

Данная структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».

• Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу. Данная структура получила распространение в последнее время. При такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.
• Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации, хотя может возглавлять представительный орган и является главой местной администрации, когда такая структура допускается только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.

Полномочия главы муниципального образования:

1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3. издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5. обеспечивает осуществление органами муниципального самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам муниципального самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.